Las otras promesas: La recolonización de las Antillas neerlandesas del Caribe

Las autonomías territoriales en el Caribe se encuentran en crisis. En los inicios de la Era de la Descolonización que se inició luego de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos y el Reino de los Países Bajos se desviaron de la trayectoria independentista británica y de la ruta anexionista francesa dotando a sus colonias de gobierno autónomo. Con la creación del Commonwealth de Puerto Rico en 1952 la metrópoli autorizó cierto grado de autonomía en la gestión de gobierno, incluyendo la fiscal. De modo similar, en 1954 el Reino holandés expandió el gobierno interno de sus antiguas colonias mediante un conjunto de decretos y estatutos que las convertían en «países autónomos» del Reino de Los Países Bajos. Sin embargo, en los pasados lustros se evidencia el retorno al gobierno directo de las colonias en manos de estos dos países.

El día 30 de junio de 2016 el presidente estadounidense Barack Obama firmó una ley que implantaba una Junta de Supervisión y Gestión Financiera para lidiar con una deuda de sobre 70,000 millones de dólares creada por sucesivos gobiernos de Puerto Rico, territorio controlado por Estados Unidos desde 1898. Con la aprobación de una ley, con el sugestivo nombre de PROMESA (Puerto Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act), el gobierno estadounidense afirmaba su decisión de remover la autoridad del gobierno territorial sobre el manejo de las finanzas públicas, al mismo tiempo que facilitaba el pago a una madeja de empresas acreedoras.

Cerca de dos años después, el Reino de los Países Bajos intervino los gobiernos de San Eustaquio y Bonaire, dos de los territorios bajo su tutela en el Caribe, aduciendo la necesidad de encarrilarlos en la ruta del buen gobierno.  Si bien en San Eustaquio (conocido popularmente en el Caribe como Statia), removió al gobierno de turno devolviendo la autoridad plena sobre la gestión gubernamental a un funcionario nombrado por el gobierno holandés en La Haya, en Bonaire instaló un funcionario neerlandés para vigilar directamente las acciones del gobierno de ese territorio.

En este ensayo centro mi atención en el montaje histórico de las autonomías en las posesiones neerlandesas en el Caribe y el proceso de declive contemporáneo, orientado a la instalación de nuevas modalidades de gobierno directo.

Las autonomías coloniales

Durante la trayectoria del colonialismo en el Caribe, la transición del gobierno directo a la autonomía territorial contó siempre con una buena dosis de desconfianzas de parte de la metrópoli. Si bien los gobiernos británicos, neerlandeses y estadounidenses hicieron uso frecuente de burócratas locales en el manejo administrativo de las colonias, estos delimitaron el ámbito de acción de las élites políticas locales, creando políticas de supervisión a la vez que reservaban su poder para intervenir en los asuntos internos del territorio, o para revocar la autonomía a voluntad.[1]

Estados Unidos y Los Países Bajos fueron las únicas dos metrópolis que impulsaron proyectos de autonomía territorial luego de la Segunda Guerra Mundial, cuando arreció la crítica a la práctica europea de poseer tierras y gentes alrededor del mundo. Si bien el Reino Unido y Francia orientaron a sus territorios hacia la independencia y la integración respectivamente, Estados Unidos y el Reino de los Países Bajos optaron por retener sus colonias mediante el establecimiento de autonomías restringidas, cediendo porciones de poder local a élites autóctonas como modo de poner fin a la práctica de administración a través de gobernantes nombrados por las metrópolis.

En las Indias Orientales holandesas (que proclamarían su independencia en 1949 bajo el nombre de Indonesia), los holandeses se valieron de gentes pertenecientes a las comunidades autóctonas para integrar el cuadro administrativo de las colonias. No se trataba de un acto de generosidad cultural, sino que fue un modo conveniente de gobernar, menos proclive a disturbios, pues el gobierno local se llevaba a cabo por élites políticas que compartían rasgos culturales con los gobernados.

Esa vieja práctica fue también utilizada por Estados Unidos en Puerto Rico durante los años cincuenta, cuando percibió la conveniencia de que fueran funcionarios extraídos de la sociedad local los que gobernaran sobre su principal territorio. Como resultado de ello, en 1952 la metrópoli instaló en Puerto Rico una estructura autónoma, que denominó Commonwealth of Puerto Rico, que contaría con una constitución, gobierno propio y autonomía fiscal.

Con todo, tanto la autonomía del Commonwealth de Puerto Rico como la de las posesiones holandesas estuvieron siempre delimitadas por el poder reservado por la metrópoli, como lo fue el Congreso estadounidense en el caso de sus territorios, o la monarquía holandesa en los suyos. En el caso holandés, esa autoridad se articuló al interior del territorio a través de la presencia del gobernador colonial y de funcionarios deliberadamente designados para vigilar a los gobiernos locales, como el Representante del Reino, a quien el gobierno holandés considera como sus «ojos y oídos» en sus posesiones ultramarinas, pues mantiene informado al ministro del Interior y de Relaciones del Reino, así como al conjunto de ministros de los Países Bajos.[2]

Autonomía al estilo neerlandés

En la historia del colonialismo fueron los holandeses los que más se valieron del modelo autonómico, que luego se fue haciendo más común, en la medida que reducía las tensiones propias del modelo de colonialismo con el que los europeos dominaban sobre etnias afrodescendientes y asiáticas.

El primer ensayo autonómico de los Países Bajos se llevó a cabo el 3 de marzo de 1951, con la promulgación del Decreto Real de los Países Bajos, relativo a la reglamentación insular de las Antillas Neerlandesas, el cual establece al inicio que «Los territorios insulares serán independientes en el manejo de sus propios asuntos».[3] Esta visión fue luego trasladada a la Carta del Reino de los Países Bajos (Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden) que implantó el ordenamiento constitucional que convertía a Surinam y las Antillas Neerlandesas (entonces formadas por Aruba, Curazao, Bonaire, San Martín, San Eustaquio y Saba) en «países autónomos del Reino de Holanda. Como entidades autónomas se les autorizaba «a conducir sus intereses propios de modo autónomo y sus intereses comunes sobre la base de la igualdad y la mutua asistencia».[4]

Bajo la visión holandesa de que las colonias eran países autónomos del Reino de los Países Bajos, disfrutaron de autonomía para manejar sus asuntos financieros y organizar su vida local con una mínima intervención formal de la metrópoli. Como parte de su conversión en países autónomos del Reino, la Carta firmada por la Reina en 1954 les otorgó autoridad para iniciar y llevar a cabo relaciones externas dentro de un marco limitado especificado en ese documento. En el artículo 11 de la Carta se establece que, «Surinam y Las Antillas Neerlandesas se involucrarán en la preparación de acuerdos con otras potencias que les afectan, de conformidad con él [y] participarán en la aplicación de los acuerdos que les afectan y a los cuales están obligados». Además, el artículo 28 autorizaba a estos dos países a pertenecer, si así lo deseaban, a organizaciones internacionales, «de conformidad con los acuerdos internacionales suscritos por el Reino».

Cada uno de ellos contaba con cuerpos legislativos propios (o Staten), ministros plenipotenciarios que representaban los intereses de las colonias en Holanda y primeros ministros a cargo del gobierno territorial. El gobierno holandés también incluyó el principio de «aplicabilidad» en la Carta, lo que permitía que las Antillas holandesas pudieran separarse de alguna pieza legislativa o acuerdo realizado por la metrópoli luego de que estos proveyeran los fundamentos para su exclusión.^[5] No obstante, por tratarse de territorios sin soberanía, correspondía a la metrópoli   colocar su firma en los tratados internacionales iniciados por las islas autónomas bajo su dominio. Dentro del marco de tal consentimiento, los gobiernos de los países autónomos del sistema territorial holandés en el Caribe crearon «Departamentos de Relaciones Exteriores» y ministros asignados a ese campo, quienes formarían parte de las embajadas holandesas en el Caribe.

Como resultado de esta autonomía extendida, en 1955 el gobierno holandés solicitó de las Naciones Unidas el retiro de las posesiones holandesas de la lista de países no autónomos, como lo había hecho Estados Unidos con Puerto Rico dos años antes.

Territorios autónomos, cuerpos públicos

Luego de que la Reina Juliana firmara la Carta del Reino en 1954, este documento sufrió varios cambios a lo largo del tiempo. La primera ruptura ocurrió en 1975, cuando Surinam se convirtió en país independiente. Luego, en 1986, Aruba se separó de las Antillas neerlandesas, manejadas desde su sede en Curazao, para establecer relaciones directas con la metrópoli, preservando la autonomía establecida en la Carta de 1954. La ruptura más dramática se llevó a cabo en 2010 con la disolución de la entidad denominada «Antillas holandesas» (entonces formada por Bonaire, Curazao, Saba, San Eustaquio y San Martin), luego de varias consultas sobre el modo de relacionarse con el Reino neerlandés.

De ese proceso de disgregación, Curazao y San Martin optaron por seguir el modelo de Aruba, convirtiéndose en países autónomos del Reino de los Países Bajos, y preservando la autonomía definida en la primera versión de la Carta, que autorizaba el establecimiento de sus propias leyes básicas internas. En cambio, en las consultas realizadas en 2004 y 2005, los electores de Bonaire y Saba optaron por constituirse en una especie de municipio ultramarino bajo la sección de la constitución de ese país que permite la creación de cuerpos públicos especiales (Openbare Lichamen), lo que incrementaba el control directo sobre ellos.

San Eustaquio tomó una decisión más problemática, optando por continuar perteneciendo a la extinta Federación de las Antillas neerlandesas, lo que condujo a que el Consejo Isleño decretara encaminarla hacia su conversión en un cuerpo especial, lo que permanece como punto de debates en el escenario actual.

Puesto que Los Países Bajos estuvieron históricamente opuestos a cualquier modalidad de integración de sus colonias, al establecer los cuerpos políticos del Caribe el gobierno neerlandés constituyó una nueva estructura colonial, desprovisto de los rasgos de los municipios europeos. La metrópoli no creó una nueva provincia holandesa en el Caribe formada por sus tres nuevos municipios, como tampoco los ubicó como parte de una provincia holandesa existente. Más bien, creó estructuras que incrementaban el control directo del estado holandés sobre ellos, sujetos a leyes y prácticas administrativas holandesas y vigilados por la figura del Representante del Reino, lo que sugería un retorno al gobierno directo de las colonias.

Desbancando a las élites territoriales

La severidad de las acciones del gobierno en La Haya muestra hasta dónde los holandeses están dispuestos a llegar para maniatar a las elites políticas territoriales.

San Eustaquio (31 km² / 3,138 habitantes)

En el viraje del Reino de los Países Bajos hacia la recolonización, el caso de San Eustaquio fue el más devastador. Como resultado de querellas sobre el nepotismo y mal uso de fondos en esa isla, el ministro del Interior y Relaciones con el Reino, Ronald Plasterk, comisionó a varios antiguos funcionarios de los territorios para evaluar lo que consideraban desgobierno de los territorios. La comisión tendría la encomienda de evaluar las quejas de nepotismo y mal uso de fondos que se hacían contra el gobierno local, a fin de elevar sus sugerencias a la legislatura holandesa.[6] Aunque inicialmente se acordó que el gobierno metropolitano y el local nominarían un representante cada uno, la comisión. acabó siendo una criatura neerlandesa.

En un informe insinuantemente titulado, “Nearness or Distance, A World of Difference”, la comisión concluyó que, en San Eustaquio “los individuos y las empresas no reciben un trato igual ante la ley y la administración, los registros están en completo desorden, y en términos físicos, la isla se encuentra en un estado de total abandono.” Concluían que ese estado de cosas constituía un grave incumplimiento del deber y aconsejaban la consideración del asunto por el gobierno en La Haya.[7]

Sorprende el hecho que el gobierno holandés haya respondido a las alegaciones de malos manejos gubernamentales con la disolución de gobiernos electos, sin asignar responsabilidades concretas a funcionarios luego de pesquisas sobre violaciones al buen gobierno. El propio informe destaca el hecho que el gobierno de Los Países Bajos no activó las instancias establecidas para supervisar el manejo de los cuerpos públicos neerlandeses del Caribe, incluyendo el Tribunal de Auditoría, para monitorear el funcionamiento de la cosa pública. A pesar de que tales entidades no realizaron su labor, el ministro Plasterk elevó el informe a la legislatura de Holanda con la siguiente observación:

«Esta intervención se produce en respuesta al informe del Comité de Sabios, que encontró evidencia de «negligencia grave en el deber». Esta negligencia ha tenido un efecto perjudicial en la gente y las empresas de la isla. Dado que otras medidas no han obligado a las autoridades locales a tomar un nuevo curso, solo queda un remedio: la intervención administrativa. Es la medida de mayor alcance a nuestra disposición, pero ahora que todo lo demás ha fallado, es la única opción que tenemos. La gente de Statia merece algo mejor.»

Como resultado de esa conclusión, la Cámara de Representantes holandesa autorizó al gobierno holandés a tomar control absoluto de la administración de San Eustaquio mediante la disolución del Consejo Isleño y retirando de sus cargos a los comisionados del territorio y al gobernador en funciones. En su lugar, designaron a dos funcionarios —una Comisionada de Gobierno y una Comisionada Adjunta de Gobierno—, quienes administrarían el territorio bajo la tutela del Reino holandés.[8] La ley disponía también que “este estado de cosas continuará hasta que las autoridades de San Eustaquio sean capaces de cumplir adecuadamente con sus deberes”.

Bonaire (288 km² / 20,104 habitantes)

A finales del mismo año, el Ministerio del Interior y Relaciones del Reino realizó una intervención en el gobierno de Bonaire para “poner las cosas en orden” en esa isla. A diferencia de San Eustaquio, lo hicieron mediante lo que denominaron “acuerdo” con las autoridades locales. Bajo ese esquema, el Consejo de la isla de Bonaire asentía al nombramiento de un administrador designado por el gobierno de los Países Bajos, quien supervisaría la gestión gubernamental en consulta con las autoridades locales, pero operando de modo independiente.

A diferencia de lo ocurrido en San Eustaquio, la intervención en Bonaire estuvo acompañada de un fondo especial para garantizar el cumplimiento del acuerdo, que incluía la revisión de la estructura local de gobierno y el readiestramiento de los funcionarios públicos. Asimismo, la metrópoli se reservó el derecho de detener la asistencia técnica o suspender la financiación de proyectos si el gobierno territorial no cumplía con las directrices de supervisión establecidas.

La visión neerlandesa de los territorios

Una de las pistas para entender este drama de allanamientos a los gobiernos territoriales y exclusiones de los actores locales, se encuentra en la visión que tiene el conservadurismo holandés sobre la gobernanza en los territorios del Caribe.  En el terreno político de los Países Bajos es frecuente la crítica de la derecha hacia lo que consideran la inhabilidad de los antillanos para gobernar con eficiencia. En la prensa holandesa es usual la designación de los territorios antillanos como una causa perdida, designándolos con epítetos tales como «Repúblicas Bananeras» de las Indias Occidentales holandesas.[9] Este discurso desemboca con frecuencia en una crítica a la autonomía fracasada, acompañada de llamados a recolonizarlas por el temor al desbordamiento de los problemas sociales antillanos, incluida la pobreza y la economía de las drogas ilegales, hacia los Países Bajos.

Son también frecuentes las críticas de la derecha conservadora neerlandesa hacia los administradores de los gobiernos antillanos, que en ocasiones incluyen reclamos de que Holanda incremente la supervisión de sus seis territorios en el Caribe, o que se deshaga de ellos. No se trata apenas de eventos excepcionales, sino de una sigilosa tendencia de las metrópolis con posesiones ultramarinas, incluyendo a Estados Unidos y el Reino Unido, para reducir el ámbito de acción de las élites territoriales, mediante el ensayo de nuevas formas de gobernanza territorial marcadas por el incremento del papel de funcionarios metropolitanos en el gobierno de las colonias, lo que está frecuentemente acompañado de flujos migratorios de ciudadanos holandeses hacia los territorios.

Conclusión

Los holandeses parecen no haber calibrado bien el impacto que tendrían sus acciones. En ambos territorios se ha agudizado la crítica a la metrópoli con movimientos y discursos que subrayan el distanciamiento étnico en el sistema territorial holandés.

Las intervenciones en San Eustaquio y Bonaire no solo evidencian el final de la autonomía territorial que sirvió de guía de legitimación del colonialismo neerlandés durante el auge de la era de la descolonización. Revelan también el resurgimiento de los conflictos étnicos, típicos del colonialismo, que fueron acallados por el reconocimiento establecido en la Carta del Reino de 1954 de que sus posesiones eran países con culturas y visiones propias, y con capacidad para desprenderse de ciertas decisiones tomadas por la legislatura neerlandesa.

Algunas de las encuestas realizadas sobre este asunto muestran que, si bien los habitantes de Saba tienen una postura positiva hacia el acuerdo, los de San Eustaquio y Bonaire se destacan por tener una mayor insatisfacción con la implantación de políticas públicas europeas sobre ellos, muchas de las cuales no toman en cuenta las culturas antillanas. Es revelador que, cinco años luego de la conversión de Bonaire en cuerpo público, se llevó a cabo una consulta para explorar la satisfacción de la población con su condición de cuerpo público de los Países Bajos en la cual el 66 porciento de los electores manifestaron no estar satisfechos con su actual vínculo político con Holanda.

La creación de los tres cuerpos públicos ultramarinos de Holanda ha traído consigo nuevos conflictos étnicos. Ejemplo de ello son los debates en torno de la inmigración irrestricta sobre islas de reducida extensión geográfica, con una demografía amenazada por el influjo de pobladores neerlandeses que es considerado por los ciudadanos autóctonos de estos territorios como un nuevo Apartheid neerlandés. Como ejemplo, los residentes de Bonaire provenientes de Holanda alcanzaron el 15% de la población a partir de 2017, casi todos conglomerados en la zona exclusiva de Lagoen Hill de Kralendijk, que es capital y puerto principal de Bonaire. Un patrón similar se manifiesta en Statia, que cuenta con menos de 4,000 habitantes.

Como resultado de estos factores políticos y demográficos, se han recrudecido las luchas autóctonas por la descolonización tanto en San Eustaquio como en Bonaire, como lo muestra el surgimiento del movimiento Nos Ke Boneiru Bek (Queremos a Bonaire de vuelta), que promueve la puesta en marcha de una nueva consulta para determinar rumbos políticos alternativos. En ese plano el caso de San Eustaquio luce como el más amenazador para los holandeses, pues a diferencia de Bonaire y Saba que llevaron a cabo referendos, los ciudadanos de este territorio nunca validaron formalmente la condición política que le fue impuesta por la metrópoli.

Asimismo, han surgido movimientos que han revivido el tema de la descolonización, solicitando a la Organización de Naciones Unidas la inclusión de Bonaire y San Eustaquio en la lista de territorios cuyos pueblos aún no ha alcanzado una medida completa de autogobierno, como son los dos casos trabajados en este texto.[10]

[1] Steven Hillebrink, The Right to Self- Determination and Post-Colonial Governance: The Case of the Netherlands Antilles and Aruba (The Hague: TMC Asser Press, 2008), 4.

[2] Oficina Nacional del Caribe Neerlandés. https://english.rijksdienstcn.com

[3] Decreto Real de los Países Bajos, relativo a la reglamentación insular de las Antillas Neerlandesas.

[4] Preámbulo de la Carta del Reino de los Países Bajos, 1954.

^[5] Artículo 25, Carta del Reino (15 de diciembre de 1954): «El Rey no vinculará a las Antillas Neerlandesas o Aruba a acuerdos económicos o financieros internacionales si el Gobierno del País, indicando los motivos para considerar que este mundo es perjudicial para el País, ha declarado que el País no debe estar obligado»

[6] Plasterk insistió en que el grupo de especialistas, denominado «Comisión de Sabios», estuviese formado por el ex gobernador de Aruba Fredis Refunjol y el miembro del Consejo de Estado Jan Franssen, excluyendo la inclusión de dos miembros sugeridos por el propio gobierno de San Eustaquio.

[7] «Nearness or Distance, A World of Difference», Informe de la Comisión de Sabios al Ministerio del Interior y Relaciones con el Reino, 2018.

[8] El Consejo Insular es el máximo órgano legislativo de las entidades públicas del Caribe, y opera de modo similar a los Consejos Municipales en las provincias holandesas de Europa. Son legislaturas elegidas por voto popular encargadas de trazar la política pública para el territorio ultramarino. El Consejo Ejecutivo lleva a cabo las decisiones del Consejo Isleño y administra el gobierno territorial.

[9] Lammert De Jong, «The Kingdom of the Netherlands in The Caribbean: Repairing a Not So United Kingdom». In Lammert de Jong, Douwe Aafko Anne Boersema, eds. The Kingdom of the Netherlands in the Caribbean: 1954-2004: What Next? Amsterdam: Rozenberg Publishers, 2005), 15-16.

[10] Ver, Carta de James Finies, presidente de la Fundación Nos Kier Boneiru Bek al Ministro del Interior y Relaciones conel Reino, Ronald Plaszterk: «Bonaire Human Rights Defender Calls on U.N. Intervention» Overseas Territories Review (24 July 2017).

Aarón Gamaliel Ramos es Catedrático jubilado de Ciencias Sociales de la Universidad de Puerto Rico, Recinto de Río Piedras. Fue además director del Instituto de Estudios del Caribe en esa institución. Es doctor en Sociología Política de Rutgers University, investigador de la historia política y cultural de Puerto Rico y el Caribe no hispano, y autor de libros y artículos en ese campo de estudios.